《中国水利》载文：水能资源管理的问题与对策 （本站注：在2006年第2期出版的水利科技期刊《中国水利》上，发表了省厅李皋副厅长的论文《水能资源管理的问题与对策》。该篇论文结合湖南省的实际情况，深入阐述了水能资源管理的问题与对策，对各级政府水行政主管部门依法加强水能资源管理具有很强的指导意义，本站特全文转载，供大家学习。） 资料图片：李皋副厅长于2005年11月16日在湖南省水利企业改革与发展研讨会上作讲话 摘 要：随着《可再生能源法》的颁布施行，水能在我国能源发展中将扮演着越来越重要的角色。依法加强水能资源管理工作，历史性地摆到了各级政府水行政主管部门面前。当前在水能资源管理中既存在着认识上的偏差，也存在着体制的缺失和管理职能的缺位与错位。贯彻落实《可再生能源法》，首先要提高认识，依法管理；其次要加快立法配套，解决好管理职能的落实，再次是加大相关部门的协调与合作，形成执法能力。 关键词：水法；资源管理；职能；措施 Problems and counter-measures with water energy resource management//Li Gao Abstract: After the issue and implementation of the Renewable Energy Law, water energy plays increasingly important role inChina"s energy development. Water energy resources management in accordance with law is presented to water administrative departments al all levels. The current water energy management lacks of correct awareness and perfect institutional and management functions. In the implementation of the Renewable Energy Law, the first step is to increase awareness and conduct management in line with the law; then quickens the supplementary regulations formation process, clarify management functions, and execute the legal terms by strengthening coordination and cooperation of relevant departments. Key words:Water Law；resources management；functions；measures 在我国建设社会主义市场经济的过程中，水能开发利用正在从以国家投资为主逐步转变为向社会投资者全面开放，在市场运作和市场优化配置的新机制下，水能资源的价值正在得到充分体现。水能作为六大可再生能源的“重头戏”，已得到2006年1月1日起施行的我国《可再生能源法》的确认。依法加强水能资源管理的任务，历史性地摆到了各级政府水行政主管部门面前。本文拟根据湖南省的实际情况，对水能资源管理的有关问题及对策作一些探讨。 一、水能资源管理目前存在的主要问题 1.认识存在偏差，把水能等同于水电 现在社会上甚至水利部门内部都多少存在着“水能即水电”的模糊概念。 水能作为水在流动过程中产生的能量，是水的动能和势能的统一体，属于水资源的范畴，是自然资源。水电是人们对水能资源开发和利用的结果，开发水电是通过工程措施获得垂直水流落差，将水能资源转化为电能产品的行为。 由于长期以来人们自觉不自觉地把水能资源与对水能资源的开发利用两者混淆起来，形成了水利部门只管“水”不管“水电”的观念，也因此放弃了对水能资源的管理。这种认识上的偏差，以及由此产生的管理缺位，已经在水能资源的规划、开发、建设等方面造成了很多负面影响，遗留了许多难以纠正的问题。 2.管理职能缺位错位，水能资源浪费严重 目前，由于没有法定的批准机构，水能资源管理职能含混不清，致使管理工作无法到位。有的投资商先开工后报批甚至不报批，有的项目根本就不经过水行政主管部门审批就擅自开发建设，其结果是“四无”电站恶性增加，无序开发无以复加。在全国清查出的3000多座“四无”电站中，湖南省占了近1/10。 在实际工作中,职能错位所造成的结果是，有利的争着管，无利的都不管。明显要管的安全、工程质量等问题没有人去管，而尚未明确管理权属的水能资源，各级各部门都争着要管。因水能资源权属不明，缺少统一明确的主体，有的是政府在管、有的是水行政主管部门在管，甚至有的乡、村组织都认为自己有支配、处置水能资源的权力，造成水能资源开发管理上的随意性。重权力轻责任，多头审批、交叉重复审批项目的现象对水能资源的无序无度开发，无疑起到推波助澜的作用。水利部门内部，在没有出台水能资源管理办法的前提下，管理水能资源的法律手段分散在其他执法部门，不易形成合力。 虽然已有法律规定各级政府水行政主管部门代表国家负责水能资源统一管理和监督工作。但由于行政管理职能不明确，造成部门之间不衔接、不协调。在开发许可方面，一是无统一规定的程序可循，二是审批权限界定不十分清楚，三是面对水电建设各自为政的局面政府没有协调机构。最突出的危害就是造成了水能资源开发的矛盾与纠纷，特别是有些界河上的项目。 上述问题的产生，既有认识上的原因，更有体制上的原因。水资源管理体制与一个国家的经济社会发展状况、水资源的供求矛盾和水资源管理的历史沿革密切关联。很多时候问题不充分暴露就难以引起重视；矛盾不十分激烈就难以发生变革。但当问题充分暴露和矛盾十分激烈的时候，解决这些问题、克服这些矛盾的影响所需要的改革成本又十分巨大。 3.缺乏有力手段，水能资源管理无法落实 目前各级水行政主管部门下设的农村水电管理机构，行使水能资源管理的职能不明确，整体来说缺乏加强水能资源管理的有效手段。 ①管理职能受限。水电建设牵涉到河流综合规划、水资源论证、防洪评价、环境影响评价、水土保持等多个方面，在多部涉水法律法规中都有明确规定,新《水法》的修改强调要加强水资源统一管理。然而，在执法实践中，由于把职能局限在水利系统内，缺少对外执法的行政依据，使执法工作出现许多阻力与障碍。 由于监管职能不明确，是否属于水利行业监管范围界限不清，对一些项目在立项、审批、工程安全、质量管理及工程验收等一系列问题的监管存在困难，有的违规电站业主对水行政主管部门的管理甚至根本不买账。 ②管理偏离主题。由于职能不明确，一些地方在开发水能资源时把大量精力放在工程项目招标投标、市场准入、水电资产管理等具体内容上，却没有把水能资源的开发管理作为切入点，没有从水能资源及其开发利用的公共安全角度去管，致使管理内容偏离主题，没有从源头上加强水能资源开发的监管。 ③法律制度不够健全。目前，我国虽然已出台多部涉水的法律法规，却很少提及水能资源这一概念，更缺乏对水能资源管理的有关规定，不能不说这是依法管理水能资源中的一大缺陷。 二、对策与措施 对水能资源实行有效管理，当务之急是要结合各地实际，采取切实的措施： 1.加强《可再生能源法》的宣传，解决对水能资源管理的认识问题 （1）提高对《可再生能源法》重要性的认识 《可再生能源法》既是一部涉水的法律，更是一部加强水能资源管理的法律。在依法治水中，我们依据的是《水法》《水污染防治法》《水土保持法》和《防洪法》，这些法律都是关于水的，除《水污染防治法》外，水行政主管部门是这些涉水法律理所当然的执法主体。《可再生能源法》从名称上好像与水关系不大，与水行政主管部门关系不大，但如果认真学习、深入思考后就可以发现：《可再生能源法》不仅涉水，更是一部直接牵涉到水能资源管理的法律，因为从目前的状况看，我国水能资源是可再生能源的主要部分，《可再生能源法》对于加强水能资源管理的重大意义不言而喻。 （2）提高对水能资源管理的认识，把它作为水资源管理的重要内容来抓 水资源涵盖水质、水量、水体和水能，水能仅是水资源所具有的功能之一，或水资源的一种存在形式。 从水能资源的自然属性来看，水能资源属于有限的自然资源，由于有限与稀缺而显得十分宝贵。 从社会属性来看,水能资源是体现科学发展观、构建社会主义和谐社会的重要社会资源。人应当与自然和谐相处，保护人类生存的环境。充分开发利用有限的水能资源，将是21世纪社会的紧迫需求。水能资源类似于国土、矿藏等资源，具有基础性资源的社会属性。水能资源的这些属性也就是水资源自身的特性。《水法》规定，各级政府水行政主管部门代表国家负责水资源统一管理和监督工作。按照水资源统一管理的思路和现行的管理体制，不包含水能资源管理的水资源管理是不完整的，水能资源管理必须纳入水资源的范畴统一管理。 （3）提高对水能资源开发利用的认识 水能资源的开发利用涉及到治水的公共安全。它涉及上下游、左右岸各方面的公共安全与利益，统筹协调稍有疏忽大意，将威胁河道防洪、安全度汛，危害灌溉、饮水和生态用水安全，甚至引起一些水事纠纷和群众上访事件，影响社会稳定。因此，我们必须站在维护公共安全与利益的高度去看懂、看通、看透加强水能资源管理的必要性。 2.加快地方立法的进度，解决好管理职能的问题 （1）促进地方立法是加强水能资源管理的根本措施 解决好管理职能的问题，当务之急必须尽快促成地方人大对水能资源管理进行立法，使水利行政执法工作有法可依。湖南省人大2005年组织《水法》执法检查后指出：从近几年形势发展的需要出发，职能问题如果再得不到明确，不仅会造成水能资源的严重浪费，同时会留下许多后遗症，对公共安全将产生难以纠正的隐患与影响。水能资源应归口水利部门管理。 立法的重点，首先要解决好水能资源的管理权属和资源的有偿利用问题。其次是要明确行政的、经济的、法律的管理措施与手段。第三，要赋予水行政主管部门对于水能资源实行统一管理的职能和手段，使之真正具有代表国家行使水能资源所有权、管理全社会水能资源的政府行政职能。 在全国水能资源管理立法一时难以实现的情况下，地方可以先行。目前，湖南省已经争取把《湖南省水能资源管理办法》列入2006年省政府的立法计划，当前已完成了大量调研工作，启动了立法程序。对有关水能资源管理职能问题，省人大已经向省政府写了交办意见，省政府作了强化水行政主管部门管理水能职责的答复，为争取地方立法奠定了基础。 （2）力争在水能资源管理职能上得到政府及编制部门的授权 对于《水法》等现行法律法规中有关水资源管理的规定，应争取地方政府依法将职能赋予水行政主管部门。水行政主管部门行使水能资源管理的理论依据是充分的，也有充分的法律依据，目前主要缺乏的是行政依据。从政府管理的角度看，应该明确水行政主管部门以下六大监管职能： ①规划职能。规划是加强水能资源管理的龙头。流域综合规划属政府行为，符合规划是水能资源开发利用的重要依据。做好规划不仅使水能资源开发有了项目储备，而且有利于确认项目建设本身的经济技术可行性。 ②监管职能。水能资源管理的核心是要按照有偿使用原则，建立水能资源开发许可制度和水能资源有偿使用制度，并由各级水行政主管部门负责组织实施和监督管理。要全面推行水能资源开发和使用权有偿转让制度，有偿转让应本着公正、公平、公开的原则，采用公开招标、拍卖或协议转让方式出让。水能资源项目投产发电后要对项目业主实行水能资源使用权许可，并按一定标准对其征收水能资源使用费。 ③审批职能。水能资源项目应严格执行基本建设程序，取得项目建议书、通过可行性研究、防洪、水土保持、水资源及环境保护与取水许可、初设的批复、获得开发许可后，方可建设。同时要加强建设过程中的监管。竣工后按程序与规定权限进行竣工验收。 ④安全监管职能。水能资源使用中的安全监管职能，一要统筹考虑经济、社会和环境效益的需求，优化工程运行管理；二要做好安全工作，采取措施消除隐患,确保水电站自身安全和河道行洪安全。在用水调度和安全监管上，水能资源利用工程的业主必须接受水行政主管部门的行业管理。 ⑤资产监管职能。凡涉及公共安全与公共利益的水能利用工程，在改组、改制、报废、改变工程用途、资产转让变更时，水行政主管部门要实行监督管理，其目的在于：一是重新评估水能资源，并随工程变化作价转让；二是确保防洪、灌溉等公益用途不受影响；三是规范处置国有资产，做到公开、公正、公平，资产不贱卖、不流失。 ⑥行政罚款及行政强制等职能。按照《水法》规定，对未经水行政主管部门审批，回避批准程序，擅自修建，或审查不符合规划要求而强行开工的水能利用工程，除了采取行政手段责令停止建设，进行补充设计并完善审查程序外，在经济上还应实施行政处罚；对阻碍行洪的违章建筑，直至以行政强制的手段依法强行拆除。 3.加强统一执法，解决管理手段分散的问题 加强统一执法，需要理顺水行政主管部门内部对水能资源管理的关系。现在水行政主管部门内部在执法管理上不统一，如水资源论证、防洪评价、水保评估等涉及水能资源管理的工作各自为政，不易形成合力。水行政主管部门内部应整合行政手段，理顺管理关系，形成对水能资源统一、规范、可操作的有效管理机制。 4.加大与相关部门的协调力度，解决水能资源管理的合力问题 水能资源开发建设管理是一项系统工程，各职能部门应当按照法定分工，各司其职，发挥积极作用。按照有关法律法规的规定，水行政主管部门在水能资源管理上承担着十分重要的职责，要完成如此艰巨的管理任务，离不开计划、国土、移民、物价、环保等职能部门的密切配合。水利部门必须加强与这些部门的沟通，做好协调工作，以努力创造一个良好的外部环境。 与发改委之间的协调，主要是处理好在水能资源开发利用规划及项目立项核准问题上的关系。遵照国家投资体制改革的决定，25万kW以上水电项目，由国家发改委审批；25万kW以下项目，由地方各级投资主管部门审批。目前湖南省的做法是在流域规划、水能资源规划审批方面，由水利部门会同发改委编制后报政府批准；在立项审批方面，不属于政府投资的项目采用核准制，可研、立项一次完成。但在核准之前由水利部门提出水资源论证、防洪评价、水土保持方案等行政许可意见，水利部门所做的这些工作应是投资主管审批或核准立项的前置条件。 与经贸委之间主要存在涉电与涉水的问题。水能并不等于电力，不应因为认识上的误差造成水利部门忽视、放弃水能管理的倾向。要改变电力不分大小一家管理的观点,从资源管理的角度去管理水能开发。经贸委负责电力发展规划，水利部门则负责水能开发利用的规划，在布局、布点和发展规模上，最终由发改委综合水利与电力两家的规划来平衡。 总之，只有水行政主管部门与各相关职能部门之间以及水行政主管部门内部互相协调配合，综合运用法律、行政、经济管理手段，才能使水能资源管理走上规范化、法制化的轨道，为经济的持续稳定健康发展和社会的和谐进步作出应有的贡献。