王孝忠厅长关于全省基层水管单位解困问题的调查报告（ （本站注：湖南水利网站自开办《 厅长信箱 》以来，收到了网友们纷至沓来的来信，来信的内容中有相当多的是反映基层水管单位困境的。省厅王孝忠厅长及厅党组对基层水管单位解困问题非常重视，王厅长带头就此问题进行调研并写了调查报告。省委副书记、省长周伯华读了王厅长《 关于基层水管单位解困问题的调查 》后批示：“孝忠同志带领机关干部深入基层水管单位调查研究，对新时期基层水管单位的管理体制改革提出了积极的建议。还推介了一些先进经验。请摘登出来供大家参考。”省政府办公厅主办的《 调查与研究 》8月20日第12期刊发了王厅长的这篇调查报告。现将王厅长的这篇调查报告在网站刊发，供网友们学习。） 王孝忠厅长（左）在基层调研 近一段以来，我和厅办公室、计划处、人事处、财务处、洞工局、工管局的同志一道，就全省基层水管单位解困的问题，到各市州作了一些调查，通过开座谈会、个别谈、实地看，我们深刻地感受到，全省基层水管单位举步维艰，困难重重，确实到了非解决不可的地步了。同时，也发现了一些基层水管单位走出困境的好典型、好作法、好经验，现形成一个比较粗糙的调查报告。 一、基层水管单位的困难确实到了非解决不可的地步了 在调查中，我们了解到，由于受体制等多方面因素的制约，基层水管单位目前存在许多突出问题，不仅影响了水利事业的可持续发展，而且影响到了社会的稳定。近一段以来，基层水管单位到省市集体上访的事件不断发生，而且频率越来越高、规模越来越大，跨市、跨县联名上访的情况也时有发生。通过调查了解，基层水管单位目前主要存在三个方面的问题。 1、生存困难 在调查中，我们强烈地感受到，由于水管单位性质界定不清，纯公益性水管单位的支出没有纳入同级公共财政的支付范围，许多基层水管单位已经到了举步维艰、生活十分困难的境地。常德市副市长徐万发同志给我们介绍，2002～2004年，常德市水利系统应发基本工资21417万元，实发工资14563万元，拖欠6854万元，占应发基本工资的32%。应缴纳养老保险费用4846万元，实际缴纳2601万元，欠2245万元，占应缴费用的46.3%。安乡县安昌乡水管站有正式职工18人，退休职工28人，另有11个村支部书记在此领取基本生活费。1996年以来，该站已累计向职工打工资白条70多万元，占应发工资的42%。我们调查，益阳市也类似这样，目前，全市水管单位共负债21550.81万元，其中欠职工工资8050.20万元，社保、医保金6982.20万元。在调查中，我们了解到永顺县松柏水库管理所现有职工54人，其中退休职工15人，该所2000～2005年累计欠发职工工资达223.3万元。据该所所长周跃敏同志介绍，目前该所在职职工月平均工资180元左右，年收入不足2000元，家庭人均月收入不足50元，生活在社会最低生活保障线以下。据了解，全省目前有70%以上乡镇水管站人员没有发足基本工资，不少乡镇水管站职工连续几年未领到基本工资，生存十分困难。迫于生计，有的水管单位干脆唱起了空城计，一些水管单位甚至成了“四无”单位，即无场地、无经费、无设施、无人做事。 2、体制不顺 我省基层水管单位自80年代以来几上几下，目前，全省2341个乡镇水管站的管理体制有三种类型：一是属县派出机构的193个，占总数的8.2%；二是由乡镇直接管理的915个，占总数的39.1%；三是县乡双重管理的1233个，占总数的52.7%。县乡共管体制又分两种，一种是以县为主、乡镇为辅，这种状况共有549个，约占总数的23.45%，另一种是以县为辅、乡镇为主，这种状况共有684个，约占总数的29.22%。多种管理体制的存在对基层水管单位的发展造成了严重的影响，尤其是乡镇直接管理的地方问题尤为突出。 一是人员膨胀快。1988年定编时全省乡镇水管站有人员13547人，1995年乡镇站“四权”下放后，目前职工人数已达到18292人，增加4745人，增长35%。二是工作协调难。乡镇直接管理的乡镇水利站，水利员变成了乡镇干部，驻村包点、抽调搞中心，而水利建设、水利管理、水政执法、水利经济等本职工作难以落实。有些地方由于基层水管单位体制变动等多方面原因，水利资产被平调，资金被挤占的现象也比较严重。对于乡镇水管单位体制不顺的问题，一些乡镇水管员形象地说：“乡镇水管站体制变，各项工作断了线，人事关系抱着走，水利员成了流浪汉。” 3、投入短缺 一是工程配套严重不足。洞庭湖二期治理、重点垸堤防加固工程等三个单项，需地方配套21.47亿元，除省政府配套外，市县基本没有配套。洞庭湖二期治理如此，别的项目如灌区配套、“四水”治理、水库除险保安等等都存在配套资金严重不足的问题，有的甚至还发生挤占挪用国家、省投水利资金的现象，严重阻碍了水利事业的发展。二是事业投入严重不足。2002年～2004年，常德市基层水管单位为维持正常运作，共需资金38964万元，实际到位12729万元，尚欠26235万元，欠费比例达67%。慈利县乡镇水管人员共173人，县财政每年仅安排18万元，人平不足1000元。据统计，目前全省18292名乡镇水利人员，财政全额拨款的只有1198人，占实际人数的6.54%；享受差额拨款的有4731人，占实际人数的25.9%；自收自支的有12363人，占实际人数的67.6%。即使是享受到公共财政阳光雨露的全额拨款的有的地方仅500元/月·人。差额拨款的有的地方不足200元/月·人。三是水费收缴严重不足。湘西自治州农业供水价格目前仍是每亩5～10公斤稻谷，仅为供水成本的1/3左右，而且收取率仅为40%～60%。沅江按每亩8元收取堤防维护费，使用按3：3：4比例，即30%用于水利管理人员工资，30%用于水利工程的维护维修，40%用于防汛抗灾。南县的共同生产费只按10元/亩的标准收取，而其中5元/亩上解作养老基本保障金，剩余的5元/亩也不能足额到位。水费不仅收入严重不足，而且挪用非常严重。以常德市为例，2002年，常德市应收水费8149万元，实收6901万元。水利部门到位5037万元，占应收水费的61.8%，占实收水费的73%，乡镇挤占挪用27%。2003年，常德市应收水费8090万元，实收7308万元，水利部门到位水费5583万元，占应收水费的69%，占实收水费的76%，乡镇挤占挪用24%。2004年应收水费8123万元，实收7594万元，水利部门到位水费5723万元，占应收水费的60.4%，占实收水费的75%，乡镇挤占挪用25%。3年时间，乡镇共挤占挪用水费5460万元，年平均挤占挪用25.3%。从全省而言，有些地方的状况可能比常德更差，有的甚至挤占挪用达70%～80%。 正是由于投入短缺、体制不顺、生存困难等多方面的原因，目前全省基层水管单位队伍不稳、服务弱化，有些甚至到了瘫痪的严重地步，直接影响到了防汛抗灾，此次“5·31”洪灾暴露出来的问题就是一个惨痛的例子。2005年5月31日，湘中一带尤其是新邵、涟源等地遭受了特大山洪灾害的袭击，造成了重大损失。当然，通过专家的认真调查和分析，造成这场灾害最主要、最根本的原因是自然原因造成的，但也有很多方面值得我们反思，其中乡镇水管站名存实亡就是一个突出问题。新邵县15个乡镇，其中13个乡镇名义上有水管站，2个乡镇连水管站的名字都没有，这13个乡镇水管站共有56人，但在岗的只有25人，这其中在水管站上班的仅16人，从事其它工作的9人。这些人有的是汛期上班汛后回家，一年只发1～2个月的工资，由于生存困难，即使在岗的职工，也无心、无法工作。涟源市荷塘镇水管站有9名职工，而能够发工资的仅站长1人，水管站在镇上没有站房，水管站长只能在农村家里住，发生紧急情况时根本无法参与防汛抢险救灾工作。同时，新邵、涟源两地乡镇水管站人权、事权、物权、财权都下放到乡镇管理，县水利局也无力介入。这种状况直接导致了基层水利工作特别是防汛抗灾工作得不到落实。一是水利建设无规划，导致河道大量被侵占，水利建设缺科学指导，一些工程建设严重违背自然规律。二是基础管理混乱，基层大量水事违法案件无人抓、无人管，无序开发，无序建设，愈演愈烈。三是防汛抗灾日常工作无人落实。这正是基层不牢，地动山摇，基层不稳，寸步难行。 我觉得，惨痛的灾害让人痛心，但若不能从中吸取教训则更让人寒心，基层水管单位是防汛抗旱的中坚力量，是水利建设的基本力量，是水利管理的主体力量，是水资源节约保护、开发利用的有生力量，维系好这支队伍的稳定确实十分重要，必须采取有效措施解决基层水管单位的问题。 二、解决基层水管单位困难的几条对策 1、从事公益性事业的职工一定要享受公共财政 基层水管单位社会效益显著，自身经济效益微薄，需要公共财政的保障才能使其正常运转，尤其是基层水管单位从事防汛抗旱、水利建设与管理、水资源保护节约等纯公益性工作的职工，更应将其纳入公共财政的范畴，其工资由县财政统一发放。同时，要落实他们的养老保险和医疗保险，劳有所得、老有所养、病有所医，免除他们的后顾之忧，真正使他们安心工作。汉寿县水利局自2003年12月以来，针对局属5个事业单位(2个大型堤垸水利会，3个型电排站)进行人事制度改革，通过退休、退养、停薪留职、内部待聘、进修学习、自谋职业、转岗安置等多种办法分流人员。改革后，“两会三排”职工需付工资290万元，由县财政每年安排300万元，保证了上岗人员岗位工资的正常到位。湘乡市自2002年开始，全市乡镇水管人员人头经费由以往每年每人3100元提高到每人每年7400元，4个中型水库和赫石河坝、东山湖管理所共21人纳入财政拨款，每人每年补贴6000元左右。目前，全市22个乡镇水管站人员年平均工资收入均超过10000元。永顺县自2002年开始将所有水管站人员工资纳入县财政预算，解决了乡镇水管人员的后顾之忧，确保了基层水管队伍的稳定。汉寿、湘乡、永顺3个县分属洞庭湖区、丘陵区和山丘区，其财政状况在全省各县中比较也是比较差的，财政状况不太好的县都能统筹解决基层水管单位公益性人员的工资问题，财政状况好的县有什么理由做不到呢?当然，解决公益性人员享受公共财政问题，还有必要规范乡镇水管站定编定员和享受公共财政的标准。目前，在这方面随意性较大，如同样是一个中型水库，高的是正科级，低的无级别，有的甚至由乡水管站代管，有的单位定员80人，有的40人，有的只有10多人等等。这些方面都需要认真研究、制定政策予以规范。 2、要大力推进改革，用改革促进发展 全省许多水管单位的实践反复证明，深化改革、锐意改革、推进改革对于基层水管单位的发展和生存具有十分重要的意义。总结全省各地的经验，我认为当前必须全力推进三项改革。一是推进基层水管单位的体制和人事制度改革。精减机构、精减人员，轻装上阵，汉寿县通过人事制度改革，共精减人员327人，分流率达55%。南县通过改革现行管理模式，界定水管单位的性质和编制，合理定岗，妥善安置富余人员，制定相关政策保障措施等大力推进水管单位体制改革，现在南县各乡镇水管单位均为县水利局派出机构，并将全县水管单位划分为公益性单位、准公益性单位和企业三大类，并享受不同的政策，取得了较好的效果。二是要深化小型水利产权制度改革，明晰产权，盘活资产，促进发展。要大力推广邵阳、茶陵、泸溪等地的经验，立足实际，因地制宜；积极引导，群众自愿；理顺关系，利益兼顾；优化方案，公平公正。三是要强化水费收缴方式的改革。基本思路是要改变过去由乡镇代收为县财政统一收取或基层水管单位直接向农民或用水者协会收取。要执行按终端用水量计费，推进农业用水计量收费，推行面向农民的终端水价制度，逐步提高农业用水价格。要将农业用水各环节的水价纳入政府价格管理的范围，加强监督检查，杜绝农业用水乱收费的现象。同时，对水费计收标准也应重新核定、农业灌溉用水推行“基本水费加按方收费”的办法，对于工业、城镇用水，按成本加合理利润计价，实行有偿服务。 3、大力发展水利经济，壮大自身实力 基层水管单位要走出困境，除国家支持、深化改革外，还有非常重要的一条就是依靠自身的努力，利用自己所掌握的水资源，大力发展水利经济，增加收入，不断壮大自身实力。发展经济就必须要找准自己的切入点，怎样才是我们水利人的切入点呢?我们是水利人，我们有的是水面，有的是水土资源，这就是我们的财富所在，要发展水利经济，必须要在“水”字上作文章，大力发展供水、大力发展旅游、大力发展水面养殖、大力发展小水电。多年来，全省各地在水利经济上发展较好的地方都是在“水”字上作文章、想办法而发展起来的。如龙山县卧龙水库管理处，现有职工297人，其中离退休人员10人，1998年全站人员人均年收入不足1500元，1999年人均不足1000元，2000、2001年人均不足2000元，2002年人均不足2500元，2003年，在实行人事制度改革的基础上，发展了从卧龙水库向龙山县城供水的业务，仅2003年一年供水收入就超过了70万元，上岗职工年平均收入超过了7000元，退休及内退职工全年生活费人均4800元，比2002年增长了3倍。又如慈利县二坊坪水管站，该站现有职工9人，其中3人退休，原来全年收入仅3万元，职工生活无保障，生存十分困难。近年来，该站立足资源优势，充分利用闲置资产，开辟了“以水养园，以园养水”的新天地，成立了金星园艺有限责任公司，年产值约100万余元，水管站获利10多万元。目前，该站正筹划将该乡2座小(一)型水库周边荒山约2600亩进行园艺开发。再如，永州市水利局自2002年以来，发动全局干部集资入股开发小水电，截止2004年6月，共筹集1800万元资本金，并通过银行贷款，共投入水电开发资金8000多万元，建成水电站总装机容量1.8万千瓦，干部职工现人平拥有水电装机100千瓦以上。目前，每个干部职工年收入2万元，待电站全部投产受益后，年收入可达5万元。老典型茶安水库更有新的发展，今年全局收入可达400万元，其中养鱼一项就达350万元。 三、基层水管单位解困在实践中有些问题值得探讨 在调查中，我们感到，基层水管单位还有一些问题值得深思和探讨。 1、乡镇水管单位的设置问题 乡镇水管单位传统设置方式是以乡镇来设置，一乡1站，这样设置，简单易分，有时在工作上和当地党委、政府也易于协调，但对于整个水系的水利发展、水资源的合理利用、节约保护却也存在这样那样的问题。那么乡镇水管单位是沿袭过去的以乡镇来设置，还是以水系来重新设置，这个问题值得我们研究。 2、水库管理机构的设置问题 就全省情况来看，大型水库一般都设有水库管理局，为事业单位，有专门的人员进行管理维护，中型水库也一般设有水库管理局(处)，也有专人管理维护水库和渠道，但各类小型水库一般没有设立管理机构，往往是乡镇水管员代管，这类水库最为危险，在近几年的防汛实践中经常出险，让人寝食难安，小型水库到底怎么管?尤其是实行产权制度改革以后，水库经营权属于私人，水库的防洪保安怎么办?这也是一个崭新的课题。 3、县以下水管单位的管理体制问题 这方面的问题已经讨论过一段时间了，通过实践，我个人倾向于县乡共管、以县为主的模式，主要是基于三个方面的考虑。一是工作所需。水利工程虽然在某个乡镇范围，但往往受益的是若干乡镇，而且水利工程本身就有许多是跨乡镇的，县乡共管、以县为主，一方面有利于调动乡的积极性，另一方面更有利于统一调度管理，促进事业发展。二是现实所致。实行乡管为主，名义上是完善乡镇政府职能，实际上有甩包袱之嫌。在目前乡镇财政普遍艰难，工作任务日趋繁重的情况下，乡镇即使想把水管站管好，恐怕也力有所不及。实行县管为主，纳入县财政统一范畴，对县而言，即使有压力，应该也在可以承受的限度之内。三是形势所逼。事实证明，不推进水管体制改革，不改变乡管为主的模式，基层单位很有可能最终陷入机构瘫痪、人员涣散的地步。 4、湖区电排的电费问题 湖区电排的电费问题一直是困扰电排站的大问题，每到汛期，许多电排站迫于防洪的需要，开机排渍，但发生的电费却没有着落。按照最初的设想，由排渍发生的电费由垸内群众纳入水费支付，但收缴的水费车水杯薪，根本无法偿还电费，所以许多电排站长说，不开机“丢帽子”，开机便会“脱裤子”(举债)。许多电排站确实是债台高筑，不胜其累。这样长期以往，极不利于工作。怎样解决这个问题呢?近几年汉寿县在这方面作了一些有益的探索。2004年，汉寿县委、县政府明确规定，凡电排站因排渍所发生的电费由县财政统一支付，电排站只管开机排渍，不管收费也不管付费，实践证明，这一举措减轻了电排站的压力，有利于防洪，有利于事业，也有利于稳定。 5、关于水利职工集资办电问题 这一问题，省政府专门下发了《关于加强发展农村水电意见的通知》(湘政办发〔2003〕29号)，永州、郴州等地市委、市政府也明确下文允许干部集资办电，但全省有些地方仍有限制性政策，这类政策，不符合市场经济的要求，不符合省政府的文件精神，肯定也不利于发展，应该要按省湘政办发〔2003〕29号文件的精神，鼓励、提倡私人入股办电，同时不反对干部入股办电。