经验介绍：湘西自治州水利工程管理体制改革情况汇报 【本站注：继7月7日、8日省水利厅召开湖南省基层水管单位稳定、改革、发展工作座谈会后，18日省厅党组中心学习组厅又集中学习了水利部翟浩辉副部长发表于《中国水利报》的对江苏、北京乡镇水利站建设情况的调查报告（详见2005年7月5日第3版，或点击左侧蓝色字句链接阅读全文），并就如何进一步推动我省基层水管单位稳定、改革、发展工作进行了热烈讨论。由此可见，省厅党组对基层水管单位稳定、改革、发展工作是非常重视的。湖南水利网遵照王孝忠厅长及厅党组要开辟专网宣传的指示精神，曾连续发布过16篇在座谈会上作典型介绍的经验材料。从今天起，湖南水利网将继续每天发布2篇典型经验材料，即使没有参加会议的全省水利人，也能通过湖南水利网这一信息平台学习、借鉴他们的经验。】 自国办发〔2002〕45号文件及省政府办公厅〔2004〕8号文件《湖南省人民政府办公厅转发省水利厅关于湖南省水利工程管理体制改革实施意见的通知》下发以来，我局始终把水利工程管理体制改革作为一项重要工作来抓，结合我州水利工程建设，采取分步骤实施与典型引路相结合的办法，从治理完毕的小（二）型水库和人饮工程产权制度改革着手，统筹兼顾，稳步推进了这项改革。现将具体情况汇报如下： 一、全州水利工程管理现状 （一）工程基本情况 新中国成立以来，尤其是实行改革开放和实施西部大开发战略以来，在上级的支持下，我州各族人民坚持不懈地大搞水利建设，建成了一大批水利工程，形成了数以亿计的水利固定资产。到目前为止，已建成中型水库20座，中型水轮泵站1座,中型引水工程1处，小（一）型水库120座，小（二）型水库414座，山（平）塘6031口，溪坝7097座，小水电173座装机337台19.36万千瓦，固定排灌站780处，装机容量2.26万千瓦，2000～2004年新建和改造人饮工程300处。这些水利工程在抗御水旱灾害、保障工农业生产持续稳定发展、保护水土资源和改善生态环境、促进民族团结等方面发挥着十分重要的作用。 （二）工程管理基本情况 全州现有乡镇水管站192个668人，有以灌溉为主的中型水利工程管理所11个1131人。目前我州各县市基层水利管理单位机构设置构架为：中型水库（灌区）管理所以及部分小(一)型水库管理所由县（市）水利（水务）局直接管理。各乡镇水利工程管理站负责其辖区内的小型水利工程的日常管理。乡镇水管站的隶属关系目前有三种，第一种是县水利局和乡镇双重管理并以乡镇管理为主；第二种是县水利局直接管理。第三种是乡镇管理。 （三）工程管理中存在的问题 改革开放二十多年来，我国的社会经济结构发生了天翻地覆的变化，社会主义市场经济体制已经形成并且不断得到完善，而水利工程管理体制仍然沿用着计划经济时代的老一套，长期存在的“重建轻管”现象不仅没有得到解决反而越来越严重，水管单位的经营管理状况与水利作为国民经济基础产业的地位极不相称，与经济社会发展对水利工程管理的要求相差甚远，主要表现在以下几点： 1、单位性质不清。我州水利工程管理单位过来一直定性为“事业单位，企业管理”。长期以来，水管单位既没有享受到事业单位应得的财政拨款，也没有享受到企业单位自主经营、自我发展的优惠政策。我州的水利工程，尤其是中、小型水库基本上都是为了农业灌溉而修建的。随着社会经济的发展，目前又承担着防洪、人畜饮水等社会功能，其社会公益性是十分明显的，要求一个以承担社会公益事业为主的水管单位按照企业管理的模式来运作显然是不合适的。 2、体制不顺，机制不活，管理难以到位。首先，政府、水行政主管部门、水管单位之间的关系不顺，权责不明。2002年机构改革时，大部分县市将乡镇水管站的人、财、物、事权下放到乡镇管理，县水利局只负责业务指导。我州192个乡镇水管站有122个是由乡镇政府和县水利局共同管理并以乡镇管理为主，有63个是乡镇政府和县水利局共同管理并以县水利局为主，只有凤凰县5个水管站和保靖县2个水管站是县水利局直接管理。由于乡镇政府在人员和工作上难以将水管站管理到位，许多乡镇的水利管理工作目前基本瘫痪。其次，政府最关心的是发挥工程的社会效益，如防洪、灌溉，并且强调经济效益要服从社会效益。而管理单位最关心的是发挥工程的经济效益，如发电、供水、养殖，强调的是单位的经济效益。在社会公益性活动得不到应有补偿的情况下，自身建设严重滞后，工作和生活条件艰苦，导致职工思想不稳定，严重影响到水管单位从事社会公益劳动的积极性。第三，水管单位内部也缺乏有效的约束、激励机制，人事、分配制度仍沿用传统计划经济的做法，不能充分调动职工的积极性。 3、水费收缴困难，经费来源不畅。全州11个以灌溉为主的中型水利工程管理所和192个乡镇水管站，本应为各级财政拨款的事业单位，但11个以灌溉为主的中型水利工程管理所和部分乡镇水管站被定为自收自支事业单位，一部分乡镇水管站往往也只解决1～2人的基本工资，个别县市即使有少量拨款也远远不能满足工程运行费用和人员工资的需要。与此同时，水费收缴十分困难。一方面，水价、电价偏低。供水水费是水管单位的主要收入来源，但是供水水价偏低，使得供水不能收回成本，更谈不上形成供水产业，实现良性循环。据统计，我州农业供水水价仍然维持在每亩5～10公斤稻谷的水平，仅为供水成本的1/3左右，而且收取率仅为40%～60%。另一方面，大多数水管单位没能依托行业和自身优势，充分利用水土资源，大力开展多种经营。 4、机构臃肿，人员过剩、结构失衡。水管单位内部机构设置不科学，机构臃肿，非工程管理岗位多，因人设事，因人设岗，导致效率低下，人浮于事。目前，我州水管单位共有职工2200多人，在人员总量过剩的同时，各水管单位真正急需的工程技术人员又严重短缺。据统计，全州192个乡镇水管站和11个中型水利工程管理所共有在职人员1800多人，其中具有中级及以上职称的仅有44人，仅占职工总数的2.4%，技术力量薄弱，无法满足工程管理的基本要求。 5、内部管理粗放。大部分水管单位资产、财务管理薄弱，内部规章制度不健全，难以做到规范化管理，更谈不上实施现代化管理。低水平的管理，导致管理成本高、运行效益差，严重影响了工程的正常运行。 上述问题的长期存在，导致了大批已建工程老化失修，效益下降。最近几年以来，全州上下积极努力，争取了大量资金对病险水库进行除险加固，对灌区渠道实行续建配套和节水改造，又形成了一大批新的水利固定资产，要发挥这些工程的效益就必须尽快建立起有效的良性运行管理机制。 二、水利工程管理体制改革开展情况 （一）工作开展情况 自国办发〔2002〕45号文件和省政府办公厅〔2004〕8号文件下发以来，我局始终把水利工程管理体制改革作为一项重要工作来抓，同时把完成水利工程管理体制改革阶段性的任务作为考核县市水利局的一项重要指标。2005年4月，我局又一次召开了全州水利工程管理体制改革工作座谈会，明确了下一步改革的思路和步骤，有力地促进了这项工作。几年来，我们主要做了以下几项工作：一是组建了班子。2003年4月，我局成立了水利工程管理体制改革小组，局长负总责，分管副局长专抓，成员从工管、人事、财务等科室抽调组成。二是摸清了底子。自2003年开始，我们就着手对现有基层水管单位人员结构状况和运行情况进行了详细调查。根据水利部制定的水管单位定岗定员标准对我州中型水库定员定岗进行了测算，对凤凰县龙塘河水库各种经费情况进行了试点测算。三是拟定了办法。根据国务院办公厅转发的《关于水利工程管理体制改革实施意见》，结合我州实际，制定了《湘西自治州水利工程管理体制改革实施办法》（讨论稿）。讨论稿完成以后，我局组织了相关科室和各县市水利局长对讨论稿进行了几次专题讨论，已初步统一了意见，准备向州政府再次汇报,争取早日批复实施。四是理清了思路。水利工程管理体制改革的主要任务就是对水管单位进行定性，对人员进行定编定岗和实行管养分离。对以公益性为主，定性为事业单位的管理单位，其人员工资、工程日常维修经费和工程更新改造费用必须由财政负担。而从我州目前的财政状况看，要支付这笔费用，还有一定的困难。因此，我们采取分阶段、分步骤与典型引路相结合的办法进行，先从治理完毕的小（二）型水库和人饮工程产权制度改革着手，边建设、边改革，取得了一定成效。 截止2004年底，我州共有132座小型水库改制，其中：小(一)型水库改制25座，全部是承包；小(二)型水库改制117座，其中拍卖8座，承包82座，委托经营27座；山塘改制了763口。2000年以来，兴建人饮工程300处，已改制了210处，其中拍卖3处，承包106处，租赁1处，委托经营100处；小水电改制了31处，承包25处，租赁2处，委托经营4处。电排泵站改制了231处，其中拍卖5处，承包13处，委托经营213处。2003年已治理的80座小(二)型水库全部完成了改制，其中承包62座，委托经营11座，拍卖7座。 根据黄石洞中型水库和跃进小（一）型水库管理所的实际情况，吉首市水利局在请示市人民政府同意后，对两个管理所51名职工实行了一次性买断工龄，清退了管理人员，为重新组建管理队伍打下了一个好的基础。 2004年9月30日，泸溪县成功地对马家冲小（一）型水库20年经营管理权进行了竞价承包，进行了司法公证，履行了法律手续，为承包合同的长期有效提供了切实保证。激发了群众参与小型水利工程竞价承包的积极性，确保了工程效益长期有效发挥。花垣县正在谋划对已完成治理的16座小型水库30年经营权的公开拍卖。 （二）改革中存在的问题 1、财政支付资金难以落实。根据水利部有关规定，我州15个中型灌区应定性为事业单位，需定编300多人，乡镇水管站、小型水库及其灌区需定编1000余人，加上工程日常维修经费，财政补贴资金每年将达到2000万元以上。从我州目前财政状况来看，一时难以落实到位。 2、部门关系难以协调，操作难度大。贯彻实施国办发45号文件，大力推进水利工程管理体制改革，这是一件前所未有的、有关水利事业全局的大事,是事关水利人切身利益的好事。 同时，又是一件难事，它涉及到各级各部门，特别是财政、编委两部门，涉及经济社会的方方面面。再加上思想认识上的差距很难协调各部门的关系，要出台相应的、可实际操作的、解决实际困难的文件还相当困难。 3、前期工作多，没有工作经费作保证。要全面实施水利工程管理体制改革，必须做好一系列的前期工作。首先必须对现有水管单位人员结构状况和运行情况进行详细调查。要根据水利部制定的水管单位定岗标准对我州水利工程管理单位进行定员定岗测算。出台全州水利工程管理体制改革实施办法需要与各相关部门衔接。水利工程管理体制改革必须与基层水管单位内部管理制度改革相结合。管理和工程建设一样，同样需要成本，需要投入，没有一定的工作经费作保证，在一定程度上也影响了这项工作的进程。 三、下一步工作思路 《实施意见》的发布实施，为水管体制改革提供了重要的政策保证，无论是对加强水利工程管理，还是对促进水利事业发展都有着十分重要的现实意义和深远的历史意义。因此，我们将从贯彻中央治水方针的战略高度出发，进一步认真贯彻落实《实施意见》，全面推进水管体制改革。 （一）提高认识，加强领导 我们必须充分认识到水管体制改革是国务院部署的水利改革的重要组成部分，深化水管体制改革是适应社会主义市场经济体制、解决水管单位现实问题的迫切需要；是解决我州水管单位实际困难的极好机遇，是事关水管单位职工切身利益的大好事。 同时，必须充分认识到水管体制改革是一项比较复杂和艰巨的任务，必须层层明确工作任务与目标。最近，我们准备请求州政府成立由州政府领导牵头，有州编委、财政局、劳动保障局、人事局、计委、农办、地税局、工商局、物价局、水利局等部门领导参加的水管体制改革领导小组。 （二）认真学习，大力宣传 为了促进全州水利工程管理体制改革，必须提高广大干部对这项工作重要意义和紧迫性的认识，树立改革意识，为改革营造良好的氛围。宣传的重点，一是积极主动地向各级政府有关部门汇报和宣传，使他们了解《实施意见》，争取他们的支持；二是要向广大水利干部职工特别是水管单位的职工宣传，要给他们讲清改革的目的，改革的方向和改革的具体措施，积极争取他们的理解、参与。局领导要先学一步，学深一点，做到吃透精神，把握实质，以适应把握大局，指导改革实践的需要，具体负责水管体制改革组织实施的同志要精通《实施意见》，深刻领会《实施意见》的内涵。总之，要把学习、宣传《实施意见》列入重要的议事 日程，精心组织，周密计划，统筹安排。 （三）制定政策，明确目标 今年以内要争取出台具体可操作的《湘西自治州水利工程管理体制改革实施办法》，为做好这项工作，一是要在州政府的协调下积极与机构编制部门、财政部门衔接对水管单位进行科学分类，合理定性。二是事业性质水管单位承担公益性任务的人员工资等基本支出要争取一部分纳入同级财政预算并足额到位，暂时不能一步到位的，要有明确的到位步骤和时间表；三是要明确水利建设基金和防洪保安资金等有关费用的一部分用于水利工程维修养护；四是要积极稳妥地推进管养分离；五是完善管理单位内部结构，拓宽多种经营渠道，壮大水管单位经济实力。制定人员分流的具体政策和措施，水管单位要依托自身的水土资源优势，大力开展多种经营，为安置分流人员创造有利条件；六是落实社会保障政策。加强与社保部门的沟通，争取相关政策支持，做好转制人员养老、医疗等社会保障政策的衔接工作。 （四）搞好试点，全面推进 鉴于水利管理体制改革难度较大，我局准备选择1～2个县，1～2个中型水库作为试点，探索经验，推进全州水管体制改革工作。各县市也将选择具有代表性的不同类型水管单位，作为改革的试点单位。 中型水利工程改革的目标是：明确单位类别和性质，合理定编定岗。根据水管单位性质，规范财政支付范围和方式，分类推进人事、劳动、工资等内部制度改革，积极推行管养分离，建立合理的水价形成机制，强化征收措施，多渠道妥善安置分流人员，落实社会保障政策。 小型水利工程改革的目标是：以明晰管理业主为重点，大力推进防汛抗旱、综合经营、工程管理“三位一体”的管理模式。理顺县水行政主管部门、乡镇水管站与小型水库之间的管理关系。加快以承包、租赁、拍卖、股份合作为主要形式的产权制度改革步伐。目前，要从小（二）型病险水库治理和人饮工程建设着手，大量推进小型水利工程产权制度改革，对小（二）型病险水库实行先改制、后除险，对农村人饮工程要先建立符合工程实际的管理制度，然后再投入资金，进行工程建设。 （五）总结经验，完善小型水利工程管理体制改革认真总结过来我州小型水利工程管理体制改革的经验，研究在改革中出现的矛盾和问题，进一步完善小型水利工程管理体制改革。一是进一步明确关系。明确政府、管理业主、受益农户之间的权利义务关系，解决好防洪与兴利，灌溉与多种经营之间的矛盾。二是制定配套政策。要保护和落实管理业主的合法权益和应得收益，对改制后的小型水库，优先安排除险加固，优先安排灌区配套。各级政府和水行政主管部门要支持管理业主依法收取水费，维持正常的用水秩序，同时也要监督管理业主按照合同的规定认真履行义务。对于防洪为主，水费和多种经营收入较少，管理业主的投入（包括资金投入和劳动力投入）不足以取得合理回报的工程，县、乡两级政府要给予必要补贴。