案例1  

涉水行政案件转化为刑事案件的处理

案情简介

2018年8月3日凌晨，某局水政监察大队执法人员巡查时发现当事人杨某在坝塘镇沿江村河段利用铲车采挖作业。执法人员出示执法证件，表明身份，依法开展调查，并当即向当事人下达《责令停止水事违法行为通知书》，责令当事人立即停止一切违法行为。经调查取证，确认当事人杨某自2017年的洪灾以来，在河道内采挖砂石约1673立方米的违法事实。2018年8月21日，该局向当事人下达《行政处罚告知书》，当事人未在规定期限内提出陈述、申辩意见及听证申请，亦未对作为定案依据的证据提出异议。2018年9月6日下达《行政处罚决定书》，对当事人杨某作出处罚款人民币壹万元的行政处罚。因考虑当事人杨某非法采砂量巨大，涉案金额较大，杨某的行为涉嫌构成非法采矿罪，2018年9月6日该局将该案件及相关材料移送市公安局。2019年1月11日，人民法院作出刑事判决书，判决被告人杨某犯非法采矿罪，判处拘役四个月，并处罚金人民币壹万元，对市公安局依法扣押的被告人杨某非法开采的河砂予以追缴。

调查处理

2018年8月3日，水利局对当事人杨某于2017年的洪灾开始，擅自在坝塘镇沿江村河段河道管理范围内，利用机械设备采挖砂石的违法行为进行了现场调查取证，拍摄采砂现场照片八张，制作了现场检查笔录、勘验图。随后水利局委托水利水电勘测设计院于2018年8月8日出具鉴定，对当事人杨某在河道管理范围内采挖砂石的行为地点及采砂量进行了确认，且其违法行为对生态与环境造成了影响。

2018年8月7日，水利局对当事人杨某进行调查询问，并制作询问笔录。当事人承认于2017年洪灾开始，擅自在坝塘镇沿江村河段河道管理范围内，利用机械设备采挖砂石等事实。2018年8月10日，水利局对坝塘镇政府和沿江村村委的工作人员进行了调查询问，并制作询问笔录，进一步证实当事人杨某于2017年洪灾开始，擅自在坝塘镇沿江村河段河道管理范围内，利用机械设备采挖砂石的违法事实。

为了对杨某非法采砂作出合法合理的行政处罚，水利局水政监察大队请求价格认证中心对当事人杨某的非法采砂量进行价格认定。2018年8月20日，价格认证中心出具《价格认定结论书》，对杨某非法采砂1673立方米毛料砂石价格作出认定，为确认杨某违法行为及水利局依法行政处罚提供了事实依据，也为之后提起本案刑事诉讼及时固定了有力证据。

在了解相关事实并进行深入分析后，水利局于2021年8月21日作出《行政处罚告知书》并送达当事人。当事人未在规定期限内向我局提出陈述、申辩意见和要求听证。2018年9月6日水利局作出《行政处罚决定书》，对当事人杨某作出处罚款人民币壹万元整的行政处罚，并于同日送达当事人。当事人于当天缴纳了罚款。

考虑当事人杨某非法采砂量巨大，涉案金额较大，杨某的行为涉嫌构成非法采矿罪，2018年9月6日水利局将该案件及相关材料移送市公安局。2019年1月11日，人民法院作出刑事判决书，判决被告人杨某犯非法采矿罪，判处拘役四个月，并处罚金人民币壹万元，对公安局依法扣押的被告人杨某非法开采的河砂予以追缴。

法律评析

当事人的行为违反了《中华人民共和国河道管理条例》第25条第1项的规定，应当予以行政处罚。因当事人非法采砂量巨大，涉案金额较大，其行为涉嫌构成非法采矿罪，根据《中华人民共和国行政处罚法》第27条及《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》的相关规定应将案件移送公安机关追究当事人的刑事责任，该行政机关的处理程序正确。

作为公法责任上两种重要的制裁形式，行政处罚针对的是行政违法行为，刑事处罚针对的是构成犯罪的行为。由于立法上所确定的处罚种类以及所适用的原则不同，必然产生二者之间的衔接问题。实践中，行政处罚与刑事处罚的衔接要避免行政权力的滥用滋生“以罚代刑”，在案件移交后应积极配合收集证据；避免行政执法人员业务水平不够影响执法质量；消除行政执法人员对法律的理解不到位，对某些违法行为是否构成犯罪及此罪与彼罪把握不准，对许多自认为不构成犯罪的案件不移送司法机关的现象。

法条依据

《中华人民共和国河道管理条例》第25条在河道管理范围内进行下列活动，必须报经河道主管机关批准；涉及其他部门的，由河道主管机关会同有关部门批准：

(一)采砂、取土、淘金、弃置砂石或者淤泥；

(二)爆破、钻探、挖筑鱼塘；

(三)在河道滩地存放物料、修建厂房或者其他建筑设施；

(四)在河道滩地开采地下资源及进行考古发掘。

《中华人民共和国行政处罚法》第27条：违法行为涉嫌犯罪的，行政机关应当及时将案件移送司法机关，依法追究刑事责任。对依法不需要追究刑事责任或者免予刑事处罚，但应当给予行政处罚的，司法机关应当及时将案件移送有关行政机关。行政处罚实施机关与司法机关之间应当加强协调配合，建立健全案件移送制度，加强证据材料移交、接收衔接，完善案件处理信息通报机制。

《湖南省河道采砂管理条例》第38条：违反本条例第十一条、第十二条、第十六条规定，在禁采区、禁采期采砂，或者未办理河道采砂许可证采砂的，由县级以上人民政府水行政主管部门责令停止违法行为，没收违法所得和用于违法活动的采砂船舶（机具），并处货值金额二倍以上二十倍以下罚款；货值金额不足十万元的，并处二十万元以上二百万元以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

持有河道采砂许可证，但在禁采区、禁采期采砂的，由县级以上人民政府水行政主管部门依照前款规定处罚，并吊销河道采砂许可证。

案例2  

涉水行政案件部门衔接

案情简介

当事人卿某与一外号为“涛子”的人约定，由“涛子”利用运输船改装的吸砂船进行盗采砂石后，配载给卿某驾驶的运输船，每次（趟）运费25000至30000元。卿某驾驶运输船在“涛子”的指挥下，将一条装满盗采砂石的运输船受载至半载状态，受载时间约两个多小时。受载完成后，当事人卿某驾驶运输船离开水域。2020年9月3日晚，卿某驾驶运输船再次航行至相应水域，9月4日凌晨3时许，在“涛子”的同一条装满盗采砂石的盗采船处从半载受载至满载状态后，按“涛子”的要求驾驶运输船于当日航行至另一水域停泊。

调查处理

2020年9月7日，运输船被某县公安局某派出所查获并将该案线索移送县水政监察大队进行查处。水行政机关决定给予当事人卿某罚款壹万元整的行政处罚，没收运输船装载的砂石，并根据《湖南省罚没财物和追缴赃物管理办法》第十一条第一项的规定，将没收的砂石移交至县财政局作为涉案赃物进行处置。

法律评析

本案中，卿某盗采砂石的行为违反《中华人民共和国河道管理条例》第44条第4项的规定，行政机关的处理方式适当，但是《水行政处罚实施办法》第6条第2款：“两个以上当事人共同实施违法行为的，应当根据各自的违法情节，分别给予水行政处罚”。卿某与涛子共同实施盗采砂石的行为，行政机关应当根据违法行为给予其相应的行政处罚。

本案的案件来源于刑事司法机关的移送。行政案件的来源一般有三个渠道：一是公民、有关单位的举报或行为人的投案自首；二是通过办案发现；三是来自于有关部门的移送，重点是刑事司法机关的移送。具体来说，对于刑事司法机关而言，有时甚至也会出现程序倒流的问题，即对于那些已经进入刑事司法程序，但最后经过侦查、起诉、审判，认为行为人的行为不构成犯罪或可免于刑事处罚，只属于一般行政违法行为，应当移送行政执法机关处理。此类案件的移送加强了与职能部门的联系合作，联合办案、查处，影响范围更大，震慑力更强；提高了共识，打击自卸驳运载无砂石合法来源采运管理单就要齐抓共管，形成合力；增强了执法力量，提升了执法力度和水平，对今后打击自卸驳运载无砂石合法来源采运管理单的执法具有现实意义。

法条依据

《中华人民共和国河道管理条例》第44条：违反本条例规定，有下列行为之一的，县级以上地方人民政府河道主管机关除责令其纠正违法行为、采取补救措施外，可以并处警告、罚款、没收非法所得；对有关责任人员，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：(一)在河道管理范围内弃置、堆放阻碍行洪物体的；种植阻碍行洪的林木或者高秆植物的；修建围堤、阻水渠道、阻水道路的；(二)在堤防、护堤地建房、放牧、开渠、打井、挖窖、葬坟、晒粮、存放物料、开采地下资源、进行考古发掘以及开展集市贸易活动的；(三)未经批准或者不按照国家规定的防洪标准、工程安全标准整治河道或者修建水工程建筑物和其他设施的；(四)未经批准或者不按照河道主管机关的规定在河道管理范围内采砂、取土、淘金、弃置砂石或者淤泥、爆破、钻探、挖筑鱼塘的；(五)未经批准在河道滩地存放物料、修建厂房或者其他建筑设施，以及开采地下资源或者进行考古发掘的；(六)违反本条例第二十七条的规定，围垦湖泊、河流的；(七)擅自砍伐护堤护岸林木的；(八)汛期违反防汛指挥部的规定或者指令的。

《湖南省河道采砂管理条例》第38条：违反本条例第十一条、第十二条、第十六条规定，在禁采区、禁采期采砂，或者未办理河道采砂许可证采砂的，由县级以上人民政府水行政主管部门责令停止违法行为，没收违法所得和用于违法活动的采砂船舶（机具），并处货值金额二倍以上二十倍以下罚款；货值金额不足十万元的，并处二十万元以上二百万元以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

持有河道采砂许可证，但在禁采区、禁采期采砂的，由县级以上人民政府水行政主管部门依照前款规定处罚，并吊销河道采砂许可证。

案例3  

涉水行政处罚公正原则

案情简介

2017年3月2日10时05分，某市水利局水政执法人员在高新区云和村堤段巡查时发现：滨江南路已竣工通行，但在水行政主管部门未办理审查批准手续。经调查：该建设项目建设单位为某集团有限公司，滨江南路地处高新区云和村堤段，该路路段属湘江某段河道管理范围内，其工程建设方案未经水行政主管部门审查批准。

调查处理

2017年3月2日15时18分，某市水利局水政执法人员对某集团有限公司该路段项目负责人冯某做了调查笔录，要求其配合调查，迅速采取补救措施，补办相关手续。鉴于某集团有限公司在违法行为发生后，其认识态度较好，能积极加强整改，自愿接受处罚，并且能自行到省水利厅办理相关手续，对该公司作出罚款一万元的行政处罚。

法律评析

行政处罚是对公民行为的警示和惩处，以此规范社会秩序。所有的法律都对执法者留有自由裁量的空间，这是法律的高度概括性决定的，法律不可能对现实发生的事情做过细的规定，对违法行为的处罚是有一定的幅度的。既然法律赋予行政主体根据实际情况进行自由裁量的权利，行政执法主体就要公正合理的运用好它。在执法过程中，应该避免裁量行为前后不一致，裁量行为畸轻畸重等问题造成执法不合理、不公平、不公正。相关部门在实施行政处罚时，应予考虑公民的实际情况，不可过分处罚或者不合理减轻处罚。2021年12月8日公布的《国务院关于进一步贯彻实施〈中华人民共和国行政处罚法〉的通知》强调 “不得违法实施行政处罚，不得为了处罚而处罚，坚决杜绝逐利执法，严禁下达罚没指标”“要持续规范行政处罚行为，推进事中事后监管法治化、制度化、规范化，坚决避免运动式执法等执法乱象”。合理行政要求法律正义与自然正义的尽可能吻合，两者相依相辅，不可偏废，要求行政决定的内容应当客观、适度，最大限度地符合理性，使处罚施于对违法过错的客观、公正、科学的评估基础之上，符合行政处罚本来的价值取向。

本案中，依据《中华人民共和国防洪法》的规定，此种违法行为可处以一万元以上十万元以下的罚款。行政部门在充分考虑违法者主观恶意的有无与轻重，公正评估违法行为的危害程度的基础上，鉴于该公司认错态度良好，能够采取补救措施，处以一万元的罚款，既符合合法行政的要求，也是合理行政的体现，具有较好的借鉴意义

法条依据

《中华人民共和国防洪法》第27条第1款：建设跨河、穿河、穿堤、临河的桥梁、码头、道路、渡口、管道、缆线、取水、排水等工程设施，应当符合防洪标准、岸线规划、航运要求和其他技术要求，不得危害堤防安全、影响河势稳定、妨碍行洪畅通；其工程建设方案未经有关水行政主管部门根据前述防洪要求审查同意的，建设单位不得开工建设。

《中华人民共和国防洪法》第57条：建设跨河、穿河、穿堤、临河的桥梁、码头、道路、渡口、管道、缆线、取水、排水等工程设施，应当符合防洪标准、岸线规划、航运要求和其他技术要求，不得危害堤防安全、影响河势稳定、妨碍行洪畅通；其工程建设方案未经有关水行政主管部门根据前述防洪要求审查同意的，建设单位不得开工建设。

《湖南省实施<中华人民共和国防洪法>办法》第7条：在河道、湖泊、水库管理范围内，禁止建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，倾倒垃圾、渣土或者弃置、堆放妨碍行洪的物体以及其他从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和妨碍行洪的活动；禁止在行洪河道内种植阻碍行洪的林木和高秆作物。在船舶航行可能危及堤岸安全的河段，应当限定航速。

禁止在堤防上修建与防洪无直接关系的工程、设施或者在非汛期临时占用江河、湖泊。在特殊情况下，国家建设确需修建、占用的，应当经水行政主管部门按照权限依法批准。

案例4  

涉水行政处罚正当程序

案情简介

2020年5月25日，某县水利局执法工作人员进行水土保持工作巡察，发现甲公路施工单位某路桥建设有限公司擅自在“K4+760、K19+300、K21+300、K25+400、K27+740”等五处位置乱弃土弃渣。2020年5月25日，执法工作人员送达“生产建设项目水土保持监督检查现场记录表”，后以正式文件《责令改正水土保持违法行为决定书》要求其按照现场记录表进行整改。2020年8月24日，执法工作人员巡察发现其未严格按照要求整改。

调查处理

2020年8月26日，县水利局依法对某路桥建设有限公司进行处罚立案。

2020年11月，县水利局执法工作人员与路桥建设有限公司施工现场负责人，对公路乱弃土弃渣导致水土流失面积及数量现场确认。

2020年11月4日，县水利局依法向路桥建设有限公司下达水土保持违法行为告知书。

2020年11月5日，县水利局依法向路桥建设有限公司下达《行政处罚听证通知书》。

2020年11月6日，路桥建设有限公司提出听证申请，并申请延期听证。

2021年1月13日，县水利局依法组织路桥建设有限公司，办案人员进行听证。路桥建设有限公司施工负责人及委托代理律师参与听证。

2021年3月，县水利局聘请第三方测量公司对路桥建设有限公司未在水土保持方案确定弃渣场弃置的渣土进行测算，结果得出五处违法弃置渣土总量为79542.9m³。

2021年4月12日，县水利局对路桥建设有限公司在“K4+760、K19+300、K21+300、K25+400、K27+740”等五处位置乱弃土弃渣导致水土流失的违法行为，依法作出954514.8元（玖拾伍万肆仟伍佰壹拾肆元捌角整）的处罚。

2021年6月8日，路桥建设有限公司不服水土保持《行政处罚决定书》，向县人民政府申请行政复议，县人民政府依法作出维持水土保持行政处罚决定。

法律评析

涉水行政处罚应当严格遵循程序正当原则，涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的除外。行政机关实施行政管理应当做到信息公开，以实现公民的知情权。行政机关作出重要决定，尤其是作出对行政相对人不利的决定时，应当听取公民的陈述和申辩。履行职责的行政机关工作人员与行政相对人存在利害关系的，应当回避。

本案中，该县水利局在充分调查取证，查清事实真相的基础上告知当事人处罚的事实、理由、依据以及当事人享有的权利，允许当事人为自己的合法权利进行辩护，充分听取意见，而且未因当事人的申辩而加重处罚。行政机关在作出较大数额罚款的行政处罚决定之前告知当事人有申请听证的权利，实现了程序正义与结果正义的兼顾，具有良好的借鉴意义。行政处罚听证制度是行政法规定的一个特有的法律程序，也是被处罚当事人通过听证的方式来陈述、申辩和质证，然后根据双方质证、核实的材料作出行政决定的一种程序，行政处罚听证制度是民主的体现，也是宪法精神的体现。原《中华人民共和国行政处罚法》第42条规定“行政机关作出较大数额罚款的行政处罚决定之前，当事人有权要求听证。”《行政处罚法》规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚时，当事人有要求举行听证的权利。本案行政机关在依法履行告知、听证等法定程序的同时，通过安排当事人提前阅卷、依申请调取证据、召开见面会、再次召开案审会与第二次说理式告知等程序，在如何充分听取当事人的陈述申辩、如何反馈行政机关的意见等方面作出了积极的探索，既保障了当事人合法权益，又化解了行政争议，取得了良好的法律效果和社会效果。

法条依据

《行政处罚法》第5条：行政处罚遵循公正、公开的原则。

设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。

对违法行为给予行政处罚的规定必须公布；未经公布的，不得作为行政处罚的依据。

《中华人民共和国水土保持法》第55条：违反本法规定,在水土保持方案确定的专门存放地以外的区域倾倒砂、石、土、矸石、尾矿、废渣等的,由县级以上地方人民政府水行政主管部门责令停止违法行为,限期清理,按照倾倒数量处每立方米十元以上二十元以下的罚款;逾期仍不清理的,县级以上地方人民政府水行政主管部门可以指定有清理能力的单位代为清理,所需费用由违法行为人承担。

案例5  

当事人多个违法行为的处理

案情简介

2019年4月15日，区水土保持委员会在打击非法取土、采石、采矿、制砂专项整治行动中通过乡镇核查，水利局执法人员现场核实，某建材有限公司开办洗砂场未编报水土保持方案擅自开工生产洗砂，生产过程中未落实水土保持措施造成水土流失，区水利局执法人员现场下达了《责令停止违法行为、限期治理水土流失通知书》。该公司在收到通知后拒不执行，仍未停止生产，并将生产过程中产生的淤泥乱弃于金耳冲水库尾端一级饮用水源保护地。经报领导同意立案查处。2019年5月14日，区水利局执法人员联合甲水利站再次对该公司洗砂场进行核查取证，查实该公司4月15日后仍进行过生产。

调查处理

该公司责任人在笔录中承认了违法事实。主要证据：1、询问笔录材料两份；2、询问笔录摄取照片多份；3、现场核查影像材料多份。经合议，建议作出如下处罚：1、罚款陆万陆仟元，其中未编制水土保持方案擅自开工生产，罚款陆万元；在金耳冲水库尾端一级饮用水源保护地倾倒淤泥，罚款陆仟元。2、对已造成的水土流失进行治理，落实水土保持临时拦挡、覆盖等措施，恢复破坏地植被，完善相关部门审批手续前，不得开工生产。3、清除金耳冲水库尾端一级饮用水源保护地的淤泥，恢复当地植被及水土保持设施，恢复当地生态。

法律评析

本案是一起典型的一个当事人涉及多起违法行为的水事案件。第一，未编制水土保持方案擅自开工生产，违反《中华人民共和国水土保持法》第25条第1款；第二，在金耳冲水库尾端一级饮用水源保护地倾倒淤泥，违反《中华人民共和国水土保持法》第28条。是故，行政处罚的实施以行为的违法性为前提，每一个违法行为均由不同的法律条款予以规定，只有对不同的违法行为给予制裁，方可达到惩治和预防违法的目的。需要注意的是，在行政执法实践中，同一当事人作出的多个违法行为之间可能存在一些关联，基于此，需要判断是否存在牵连的违法行为。若违法行为之间具有牵连关系，可参照法理按照处罚较重的违法行为予以行政处罚。本案中，擅自开工生产与倾倒淤泥不具有必然的关系，因此需要分别处罚。

法条依据

《中华人民共和国水土保持法》第25条1款：在山区、丘陵区、风沙区以及水土保持规划确定的容易发生水土流失的其他区域开办可能造成水土流失的生产建设项目，生产建设单位应当编制水土保持方案，报县级以上人民政府水行政主管部门审批，并按照经批准的水土保持方案，采取水土流失预防和治理措施。没有能力编制水土保持方案的，应当委托具备相应技术条件的机构编制。

《中华人民共和国水土保持法》第28条：依法应当编制水土保持方案的生产建设项目，其生产建设活动中排弃的砂、石、土、矸石、尾矿、废渣等应当综合利用；不能综合利用，确需废弃的，应当堆放在水土保持方案确定的专门存放地，并采取措施保证不产生新的危害。