论文：创新农村水利公共服务体系 加快社会主义新农村 （本站注：省厅王孝忠厅长8日批示如下：“建设新农村水利需先行。水利怎样为建设新农村服务，最重要的就是构建新服务体系。国云同志的这篇文章对这个问题阐述得很清楚。请网站将本文刊发。”网站遵王厅长指示精神刊发佘国云巡视员的这篇论文，供大家学习。） 资料图片：2005年11月16日，佘国云巡视员在全省水利企业改革与发展研讨会上作讲话 全面深化农村改革，大力发展农村公共事业，千方百计增加农民收入，建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务。建设社会主义新农村，水利要先行。创新农村水利公共服务体系，是建设社会主义新农村的重要内容。 一、加快推进水利工程管理体制改革 我省大中型水利工程是农村重要的基础设施。加强大中型水利工程的管理，是水利服务农业，提高农业综合生产能力，加快社会主义新农村建设的重要举措。 但是，在计划经济条件下建立的大中型水利工程管理体制，已经明显地不适应市场经济条件下新农村建设的要求，管理机构臃肿，内部机构设置不科学，人浮于事，已经严重影响了水利工程管理水平的提高和效益的发挥。因此，必须对水利工程管理体制进行改革。 水利工程管理体制改革，必须正确处理水利工程社会效益与经济效益的关系；正确处理水利工程建设与管理的关系；正确处理责、权、利的关系；正确处理改革、发展与稳定的关系；正确处理近期目标与长远发展的关系。 水利工程管理体制改革，必须建立职能清晰、权责明确的水利工程管理体制；建立管理科学、经营规范的水管单位运行机制；建立市场化、专业化和社会化的水利维修养护体系；建立合理的水价形成机制和有效的水费计收方式；建立规范的资金投入、使用、管理与监督机制；建立较为完善的政策法律支撑体系。 水利工程管理体制改革，必须坚持“管养分离”的方针，合理划定水管单位类别和性质：凡承担防洪、排涝等公益性任务的，为纯公益性水管单位，定性为事业单位；凡既承担防洪、排涝等公益性任务，又有供水、发电等经营性功能的为准公益性水管单位，这类单位依其收支情况，不具备自收自支条件的定为事业单位，具备自收自支条件的定为企业单位；凡承担供水、发电等水利工程管理运行维护任务的经营性水管单位，定为企业，依托市场，自我维持，自我发展。 水利工程管理体制改革，必须按照国务院水利部和财政部制定的《水利工程管理单位定岗标准》核定，承担公益性任务事业单位部分的人员编制，对实行管养分离后的维修养护人员，准公益性水管企业单位中从事经营性资产运营和其经营活动的人员，不核定编制。 水利工程管理体制改革，必须落实水利工程管理经费。公益性事业应当由公共财政负担。核定了编制的人员（包括离退休人员）工资、单位公用经费应由同级财政负担，列入财政预算；水利工程的维护经费主要由同级水利建设资金解决。 水利工程管理体制改革，已进入攻坚阶段。从湖南省的情况来看，大中型水利工程管理单位1103个，已完成单位定性及定岗定员的758个，占69%。目前，有两大难题需要破解：一是精简机构、分流人员。1103个水管单位，计划分流人员25000人，现仅分流1600人，仅占6.4%，必须采取提前退养、待岗轮岗、分流到所属经营性企业和身份置换等多种形式加快人员分流的进程，并落实各项社会保障措施。二是落实资金，解决“两费”（公益性人员经费、维修养护经费）。据测算，公益性人员经费需45112万元，现仅落实5832万元，仅占12.9%；工程维修养护资金47048万元，仅落实2522万元，仅占5.4%。建设需要投入，管理需要资金，改革需要成本。各级财政要加大支持力度，在财政较为困难的地方，可以采取一次核定，分期到位的办法，破解难题，切实推进水利工程管理体制改革，加快社会主义新农村建设。 二、大力开展农村小型水利工程产权制度改革 我省共有农村小型水利工程3134990处，设计灌溉面积2285万亩，占全省有效灌溉面积的57%，对我省建设社会主义新农村举足轻重。小型水利工程建设条件具有大中型水利工程所没有的灵活性，适用范围广，一次性投入低，方便运行使用等优势。如何满足建设社会主义新农村对农村小型水利工程的发展需求，是我省农村小型水利工程发展面临的一个重要课题。 建设是基础，管理是关键。目前我省农村小型水利工程“责、权、利不明，建、管、用脱离”的现象普遍，现行的管理体制和运行机制已不适应建设社会主义新农村的需要，农村小型水利工程产权制度改革势在必行。为此，1999年湖南省人民政府办公厅以湘政办发〔1999〕35号文下发了“关于小型水利设施产权制度改革的意见”，明确提出了“明确所有权、放开使用权、搞活经营权”的指导思想，逐步建立起新的农村小型水利工程管理体制和良性运行机制，以充分发挥农村小型水利工程的综合效益。通过几年来的实施，目前全省已有1297300处小型水利工程进行了管理体制改革，约占总量的41%。其中拍卖45500处，租赁105200处，承包1033700处，实行股份合作制27900处。回收资金10.19亿元，新增灌溉面积100万亩，改善300万亩，新增效益2.96亿元。 我省农村小型水利工程产权制度改革已取得阶段性的明显成效：明确了权属，实现了责、权、利的统一，经济利益关系直接化，形成了“水利为社会，社会办水利”的新格局；促进了水资源的优化配置和高效利用；实现了“工程安全”、“以水养水”的良性运行机制和滚动发展机制，改制后业主将所得收益投入扩大再生产，形成累加效应；使水真正成为了商品，在用水管理上改变了过去只用不管，千把锄头放水、有水放到无水止的现象，农民群众的节水意识明显增强。另外，改制后有的业主对水库进行了立体开发，集养殖、旅游、休闲、垂钓于一体，发挥了水资源的多种使用价值。 实践证明，小型水利工程产权制度改革是建设社会主义新农村的重要内容，关系到千家万户农民群众的切身利益。因此，要充分发挥政府在农村小型水利工程产权制度改革中的引导、监督职能，如回收资金的使用管理、水价核定、水资源的统一规划、防汛调度等。在实施过程中要加强政策研究，严格按政策办事，通过政策和配套措施调动群众的积极性。进一步完善和制订、规范扶持农村小型水利工程产权制度改革的相关配套政策，包括投资激励政策、扶持政策、资本运作规范、投资者权益保障等，制定在新形势下切实可行的工程管理办法。 建立农村小型水利工程管理的长效机制，对不同类型的农村小型水利工程实行不同的产权制度改革。农户自用微型工程，实行“自建、自有、自管、自用”的体制；小型公共水利工程，按水系和渠系实行用水合作组织的管理体制；纯公益性小型水利工程，按照“政府不背包袱，群众不增负担”的原则，采取拍卖、租赁、承包、股份的方式进行改制，推行“防洪保安，灌溉管理，综合开发”统一的管理体制。 根据农村小型水利工程的特点，农民是农村小型水利工程管理的主体。农村小型水利工程点多面广，政府无法进行直接管理，实际上只有农民才能真正担当起农村小型水利工程的使用和管理的责任；群众性、互助合作性是农村小型水利工程的重要特点，农村小型水利工程一般涉及到几户、几十户共用，因此在管理上只有依靠农民自主组织进行管理；农村小型水利工程是农民抗御自然灾害，改善农业生产、农民生活、农村生态环境的基础设施，是促进农业增产，农民增收的基础条件，所以农村小型水利工程的管理主体只能是农民。 大力开展农村小型水利工程产权制度改革，必须确保农民是小型农村水利工程管理的主体地位，必须符合大多数农民群众的利益，必须尊重农民的意愿，加快改革进程，以促进我省社会主义新农村的建设。 三、巩固完善基层水利管理体系 乡镇水利管理站是农村基层水利管理体系的主体。最初是在人民公社解体后，为探索农村水利事业继往开来而出现的新生事物，当时每乡配置一个水管员。上世纪八十年代初，开始设置乡镇水利管理站。按照国办发〔1986〕50号文件规定，明确乡镇水利管理站“作为县水利局的派出机构”，国办发〔1992〕49号文件中又再次强调了乡镇水利管理站是县水利局的派出机构。多年来，随着水利建设的不断推进，水利地位的不断提高，乡镇水利管理站履行的职能和工作领域不断拓宽，地位和作用也随之提高。在服务对象上，由传统的服务水利转变为“三农”服务，为推进我省的“工业化、农业产业化和城镇化”的发展战略服务；在资源管理上，由过去单一的、粗放的、分散的管理转变为水资源统一管理，在开发的同时注意节约保护水资源，达到可持续利用；在服务功能上，由过去传统意义的建设与管理转变为防洪抗旱保安、资源开发利用和保护、水利建设与管理、水利执法等多功能的基层服务体系。乡镇水利管理站已成为防汛抗旱的中坚力量，水利建设与管理的基本力量，水资源开发利用节约保护的主体力量，农村生态环境建设的新生力量。 全省现有乡镇水利管理站2392个，共有人员23635人，约占全省水利系统职工总数的1/6强。他们长期工作在水利第一线，工作任务繁重，且工作环境艰苦。切实加强乡镇水利管理站的建设，是事关社会主义新农村建设的大事。 但随着经济体制的转换、农村改革的深化和水利事业的发展，乡镇水利管理站体制不顺、机制不活、经费短缺、队伍不稳、功能衰退、难以为继的问题日趋严重。从管理体制上看，五花八门，有县管的，有乡镇政府管的，有县乡共管的，全省乡镇水利管理站的管理体制复杂。由乡镇政府直接管理的有1340个，占56%；属县派出机构的有287个，占12%；县乡双重管理的765个，占32%。不论那种管理方式都存在政事不分，事企不分，职责不明，导致进人失控，资产流失，职能错位，管理混乱；从管理人员的待遇上看，我省水利系统事业单位人年均工资为8937元，据此测算，则全省乡镇水利管理站职工的年总工资为197731125元，医疗保险金为11727310元，养老保险金为38532590元，合计247991025元。但我省乡镇水利管理站大多收不抵支，70%以上乡镇水利管理站人员没有发足基本工资，有的甚至已经连续几年没有领到工资。由于经费严重不足，乡镇水利管理站人员收入低，工作条件又极为艰苦，导致职工队伍不稳，人心涣散，人才流失；从管理人员的结构上看，一是普遍超编、超员，人满为患。全省现有乡镇水利员23635人（含退休、退养人员），平均每站在10人左右，最大的站达几十人。如南县有乡镇水利管理站30个，在职人员1312人，退休人员491人，平均每站有60余人。二是知识结构不合理，专业技术人员少。全省水利管理站人员中大学本科学历的只占0.5%，大专学历的只占6.7%，中专学历的只占16.7%。 国务院国办发〔2002〕45号文件下发后，从湖南的实际出发，在《湖南省水利工程管理体制改革实施意见》中，明确了乡镇水利管理站的地位、作用以及公益性职能，规定了定编与财政支付经费等原则。但从总体上看，改革进展不平衡，行动不快，步履维艰。 总结历史的经验教训，乡镇水利管理站必须定性为纯公益性的事业单位，具体定编数依据该站负责管理的水利设施数量、规模和防洪、排涝等因素确定；必须规范财政支付经费政策，各级财政应把乡镇水利管理站的人员经费和公用经费等基本支出纳入财政预算，由各级财政统筹解决，同时，落实养老保险和医保，解决后顾之忧，确保水利基层队伍的稳定；必须实行“县乡共管，以县为主”的管理体制，这种体制完全符合水资源管理的流域化、区域化的原则；必须加强职工培训，加强学历教育，加强专业技术培训，提高职工技术素质，以适应水利可持续发展的需要。 要巩固完善基层水利管理体系，围绕乡镇水利管理站群众最关心、最直接、最现实的利益问题提供各种保障，让改革发展的成果惠及我省乡镇水利管理站，惠及我省社会主义新农村建设。 四、积极建立农民用水户协会 生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主，是十六届五中全会对建设社会主义新农村的总体要求。按照“管理民主”的原则创新农村水利管理服务体系十分重要。农民用水户协会正是这种农村“民主管理”的物化，正是这种引起更广泛关注的社会团体。农民用水户协会沿引于西方国家的参与式管理，参与式管理产生于上个世纪三四十年代西方工业发达国家，其宗旨是调动多元生产管理的积极性。在我国，将参与式管理引入农业灌溉管理，始于改革开放后我国使用亚行贷款发展灌溉事业。1992年，我国运用世行贷款发展灌溉事业，引进农户参与灌溉管理。通过10多年努力，目前我国已有30个省（自治区、直辖市）实施了用水户参与管理，组建了农民用水户协会6000多个，涉及灌区200多个，管理灌溉面积6000多万亩，参与农民有300多万户。我省第一个农民用水户协会—铁山灌区长塘农民用水户协会成立于1995年12月。从此，我省开始了用水户参与灌溉管理的实践与探索。到目前为止，全省已建立农民用水户协会771个，协会管理的灌溉面积148.54万亩，协会人数170.28万人。全省在民政部门登记注册的农民用水户协会87个，管理的灌溉面积54.93万亩，协会人数50.25万人。 农民用水户协会的实践证明，它理顺了管理体制，推动了灌区的和谐发展；促进了节约用水，提高了水资源利用效率和效益。同时也体现了农民的意愿，推进了民主建设进程。 理顺了管理体制，推动了灌区的和谐发展。实行用水户参与灌溉管理，明确了政府、灌区和农户的责权利，体现农民的主体地位，落实了分级办水利的原则。这种做法，实际上是利用市场机制，以供求为杠杆，把灌区和农民的利益联系在一起，将农村用水决策权、农田水利工程使用权交给农民自己，调动了农民“自己事情自己办、自己工程自己管”的积极性。 促进了节约用水，提高了水资源利用效率和效益。长期以来，我省广大农村用的是“福利水”，水资源浪费十分严重。实行用水户参与灌溉管理后，确立了水资源使用的利益关系，广大农民自觉采取多种节水措施，如调整种植业结构，种植低耗水作物，努力降低灌水定额。据调查测算，我省农民用水户协会灌溉区，每亩农田用水量减少50～130立方米不等。如铁山灌区已建的42个农民用水户协会，通过采取工程措施和非工程措施，农田用水量亩均减少64立米，年节水1600万立方米，相当于新建一个中型水库。 体现了农民的意愿，推进了民主建设进程。让农民最为满意的是，这种管理方式让他们独立、民主地选用协会领导人，在管理、建设、财务上享有高度的知情权和参与权。这种管理方式建立了透明的水费收缴渠道，水费由农民用水户直接开票收费到户，推行水价公开，按实收费，同时，协会将收费情况向农民公布，接受监督。用水户协会严格执行协会的章程和各项规章制度，加强用水管理，按农户需求调度水量，保障协会内的农田灌溉，灌溉服务质量得到了明显的改善，得到了农民用水户的信赖。 农民用水户协会在我省还处于发展初期，还存在地区发展不平衡、组织结构不健全、民主管理水平不高等问题，需要我们在改革发展中不断加以解决。同时，要积极培育和支持农民用水户协会建设，以适应建设社会主义新农村的总体要求。 综上所述，创新农村水利公共服务体系，必须加快推进水利工程管理体制改革，大力开展农村小型水利工程产权制度改革，巩固完善基层水利管理体系，积极建立农民用水户协会，构筑起新型的完整的农村水利管理网络，为加快社会主义新农村建设提供可靠的公共服务保障。